Réflexions sur l’arrêt du Conseil d’État et la notion d’intérêt général

En date du 23 novembre 2015, le Conseil d’État a suivi les Conclusions du rapporteur, Monsieur Vincent DUMAS, et n’a pas fait droit à la QPC présentée par la Ville d’Aix-en-Provence.

Pour ce dernier, le principe de libre administration des collectivités territoriales protégé par l’article 72 de la Constitution n’est pas transgressé par la loi du 27 janvier 2014 au motif que le législateur avait poursuivi un but d’intérêt général en créant la métropole d’Aix-Marseille-Provence.

Quelle que soit l’approche retenue, la définition du concept d’intérêt général est problématique.

Ni les philosophes, ni les partisans du droit naturel, ni les économistes avec la notion alternative d’utilité collective, n’ont pu se mettre d’accord. Sans entrer dans ces discussions, passionnantes mais peu conclusives, et en se limitant au seul droit positif français, le motif avancé par le rapporteur public est très discutable pour plusieurs raisons.

Même en droit positif, il existe une hiérarchie des normes juridiques plaçant les normes constitutionnelles au-dessus des normes législatives ; le législateur étant considéré comme le détenteur du pouvoir de définir l’intérêt général, on pouvait penser que la QPC de la ville d’Aix-en-Provence serait recevable dans le seul intérêt du respect de la hiérarchie des normes.

Le Conseil Constitutionnel a accepté que des limitations au principe de la libre administration des communes soient apportées par un législateur poursuivant un but d’intérêt général, se réservant l’appréciation du caractère sérieux ou non de ce but, au vu en particulier des travaux parlementaires.

En l’occurrence, c’est donc au Juge Constitutionnel d’apprécier le caractère, sérieux ou réel, de ce prétendu but d’intérêt général, et non au Conseil d’État.

« … le législateur a entendu doter le territoire de l’ensemble urbain constitué autour des agglomérations de Marseille et d’Aix-en-Provence d’une structure de coopération intercommunale permettant de dépasser les rivalités locales, pour soutenir le dynamisme de ce territoire, renforcer la solidarité financière en son sein et accroître l’efficacité de l’action publique à son échelle ».

Ainsi, quatre arguments ont été présentés pour rejeter la demande de QPC de la ville d’Aix bien qu’en conclusion de son analyse, Monsieur le Rapporteur ait laissé le choix au Conseil d’État, tout en concluant in fine au rejet.

1 – « Dépasser les rivalités locales ».

Entre la ville de Marseille, comptant près de huit-cent-mille habitant, et celle d’Aix, qui en compte cent-cinquante-mille, il ne peut y avoir de rivalités mais des spécificités différentes, des identités non solubles, tant en géographie, en histoire qu’en socio-économie. La loi de janvier 2014 ne peut dépasser ces différences ancrées dans les territoires, et le changement institutionnel proposé est illusoire à cet égard. Il peut simplement mettre en péril les avancés des EPCI actuels en matière de libertés locales, en particulier lorsque ces EPCI ont des administrés attachés à l’identité de leurs territoires, comme c’est le cas en Pays d’Aix. En outre, les différences de spécificités n’empêchent pas des collaborations fructueuses, à l’exemple des opérations communes culturelles (capitale européenne de la culture), numériques (French Tech, The Camp), ou encore universitaires (Aix-Marseille-Université), sauf à refuser les déficits inhérents à la ville de Marseille (comme en atteste le rapport de la Chambre régionale des comptes).

En donnant purement et simplement la surreprésentation à Marseille et à des élus peu scrupuleux de l’égalité des territoires, le législateur a pris un énorme risque d’abus de droit et conséquemment de rupture et de dysfonctionnement, comme l’élection illégale de Monsieur GAUDIN, qui n’a pas respecté la loi et lors de laquelle des insultes ont été proférées par l’Assemblée déchaînée, car affamée devant ce gâteau du territoire qui pouvait lui échapper.

L’élection, en force, de Monsieur GAUDIN, en est la triste démonstration.

2 – « Soutenir le dynamisme de ce territoire ».

De quel dynamisme s’agit-il ? Ce terme doit être précisé pour avoir un sens favorable à l’intérêt général.

On peut espérer qu’il ne s’agit pas du dynamisme de l’économie de la drogue, ni de celui des homicides par armes à feu, ni encore de celui de l’endettement, des impôts locaux et des déficits de la ville de Marseille mais aussi de retard catastrophique des équipements publics (salles de sport, piscines, écoles).

En général, il devrait s’agir du dynamisme de l’économie, de la croissance du territoire. Or, les facteurs de croissance ne sont plus -de l’avis même des économistes spécialisés- les facteurs traditionnels des fonction de production, ni ceux de la DATAR des années soixante. L’analyse économique moderne privilégie à la fois les aspects endogènes de la croissance, tels que les zones « locomotives », et les aspects institutionnels tels que les systèmes fiscaux ou l’agilité du marché du travail.

Sur l’aire métropolitaine, ces facteurs modernes de croissance et d’attractivité sont clairement à l’avantage des territoires périphériques par rapport au centre marseillais.

Ce différentiel de croissance explique, par exemple, que le produit fiscal de la CPA est presque le même que celui de la CUM, malgré des taux des impôts locaux plus élevés dans celle-ci, et une population trois fois plus élevée. On ne peut raisonnablement penser que l’harmonisation de la fiscalité unique, qui constitue le point institutionnel névralgique du projet de métropole AMP, réduira le potentiel de croissance de la périphérie, pourtant « locomotive », sans que cette réduction soit compensée par l’amélioration d’un centre à la traîne.

On sait, par exemple, que Aix-en-Provence est l’une des rares villes à avoir un cœur de ville animé par des petits commerçants vivants ; ses commerces sont en équilibre économique fragile ; ceci peut être rompu par la hausse de la CFE consécutive à l’harmonisation de la fiscalité unique.

Est-il conforme à l’intérêt général qu’Aix rejoigne la cohorte des centre villes en voie de désertification, de déficit, et d’augmentation des impôts locaux ?

Le fer de lance de la croissance du territoire qu’est la périphérie va être encore entamé par la globalisation de la dette locale, en lui faisant perdre son avantage relatif lié à un niveau d’endettement inférieur, ce qui va se payer en terme de coût et de capacité de financement des investissements. Harmonisation et globalisation laissent des moyennes d’une métropole mal classée par rapport à ses consœurs.

Telle est d’ailleurs la crainte que laisse l’étude de l’INSEE sur la situation et le devenir de la métropole AMP, plutôt pessimiste.

Abraham Lincoln avait déjà prévenu qu’on ne peut « donner la force au faible en affaiblissant le fort ».

La Cour des Comptes, dans son rapport sur la ville de Marseille, explique pourquoi la part de marché du port de Marseille est passée en trente ans de 28 à 16 % du trafic méditerranéen, alors que Marseille pourrait devenir le premier port d’Europe.

Ce déficit de croissance serait, d’après ses conclusions, imputable aux rentes issues du marché politique dont bénéficient les dockers (un grutier dispose de huit semaines de congés payés pour 18h de travail par semaine et 4000 euros bruts par mois, avec une garantie d’emploi à vie).

Non seulement l’absence de métropole n’a rien à voir avec ce déficit de croissance, mais on peut craindre que de tels corporatismes, contraire à l’intérêt général, se multiplient dans le montage institutionnel de la loi de janvier 2014. Cette loi a donc de grandes probabilités d’avoir un effet contraire au but de croissance recherché.

C’est la raison pour laquelle Madame le Maire d’Aix-en-Provence a réclamé des audits de l’endettement de la ville de Marseille, de la nature des emprunts mais aussi de la RTM, du service des eaux et des équipements publics qui ne sont pas aux normes de sécurité et des structures prévues par la loi pour les handicaps.

Marseille, ville centre, surendettée avec -dans sa gouvernance- des pratiques particulières, est en train d’organiser une centralité concentrée entre des mains de personnalités dont la compétence n’est pas au niveau du but recherché.

Mais le gâteau est appétissant et c’est la raison pour laquelle une certaine classe économique parlait d’une économie attractive… Pour qui ? Pour ceux qui vont emporter les marchés publics, mais pas pour les foyers modestes et les classes moyennes, ni les petites et moyennes entreprises qui vont devoir subir des augmentations d’impôts injustes et dramatiques dans un territoire, celui du Pays d’Aix, ou la norme a toujours été le respect de l’argent public.

On peut prédire, dans un avenir sans surprise, un endettement sans frein par les dirigeants de la métropole à Marseillaise, au détriment de tout un territoire attrayant et accueillant qui n’aura pour survivre que la portion congrue.

3 – « Renforcer la solidarité financière en son sein ».

Sans nul doute est-ce là, la véritable raison d’être de la loi en cause. En clair, financer Marseille en prélevant sur la périphérie.

Plusieurs remarques méritent d’être faites à ce sujet.

D’une part, la notion de solidarité n’a toute sa force morale que si elle est acceptée par les parties perdantes, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, puisque 113 Maires sur 119 et au moins 5 EPCI sur 6 se sont opposés à cette loi imposée par le législateur. Certes, la morale ne fonde pas la légalité, mais elle peut participer à la légitimité.

Surseoir à la position des Maires et des EPCI auxquels la loi retire la gouvernance, le pouvoir fiscal et financier n’est pas une mince limitation au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.

C’est la violation pure et simple du principe constitutionnel.

D’autre part la solidarité financière en faveur de Marseille joue déjà fortement dans le droit commun. En effet, avec une population de la CUM trois fois plus importante que celle de la CPA, la CUM bénéficie de seize fois de plus de dotations de l’État que la CPA. De plus, la CUM est bénéficiaire du FPIC, alors que la CPA est contributaire, le solde entre les deux laissant un écart de près de 15 millions d’euros, alors même que le pourcentage de logements sociaux est identique dans les deux cas. Enfin, pour que les mécanismes de solidarité financière prévus par la loi puissent relever de l’intérêt général, encore faut-il que l’on soit assuré de la bonne utilisation des prélèvements envisagés ; or, contrairement à la loi sur le Grand Paris, le pacte de gouvernance, fiscal et financier de la loi MAPAM est un ensemble vide, et ne donne aucune garantie légale sur ce point, ce qui est d’autant plus étonnant quand on connaît la réputation des gouvernances des uns et des autres.

Pour que l’argument de la solidarité ne soit pas qu’une façade masquant une spoliation finissant dans un tonneau des Danaïdes, encore faudrait-il que le pacte de gouvernance soit, en application du principe de précaution, sécurisant, ce qui n’est pas le cas.

4 – « Accroître l’efficacité de l’action publique à son échelle ».

Ce quatrième argument est sans doute le plus contre intuitif quant au sérieux de l’intérêt général de la loi de janvier 2014. Car, qui peut croire qu’à l’échelle du territoire l’action publique sera plus efficace avec uns structure centralisée, de près de 8000 fonctionnaires territoriaux, pour administrer le territoire le plus vaste des métropoles, avec des spécificités locales si diverses ?

Cette loi, c’est au contraire, la fin des politiques de proximité, la fin des conseils d’EPCI consensuels de gestion, la fin du dialogue avec les citoyens. Autant de facteurs favorables à l’efficacité d’une action publique territoriale et inefficaces à l’échelle métropolitaine.

La Constitution rappelle que la République est décentralisée, mais le législateur bafoue ces piliers de la décentralisation, en commençant par le principe de subsidiarité puisque les conseils de territoires prévus par la loi NOTRE ne leur a même pas accordé la personnalité juridique. Le centre de décision s’éloigne parallèlement à l’agrandissement de la taille de l’EPCI, une tendance lourde, qui se retrouve dans la réforme des régions, malgré des justifications qui paraissent bien faibles.

Mais peut-être que l’efficacité de l’action publique ne se conçoit que comme celle d’une technocratie territoriale loin des terrains et des citoyens, ce qui se dessine dans cette véritable usine à gaz qu’est la métropole de la loi de 2014. Dans ce cas, cela n’a plus rien à voir avec l’intérêt général.

Mais il convient de souligner la conclusion du rapporteur.

En effet, à l’analyse des quatre arguments invoqués par Vincent DUMAS, on comprend la prudence du rapporteur qui, d’une part considère que la QPC par la commune d’Aix-en-Provence mérite que l’on s’y attarde, et d’autre part souligne que la particularité de la métropole d’Aix-Marseille-Provence d’être polycentrique aurait pu conduire le législateur à faire un autre choix que celui de regrouper les différents pôles en un EPCI unique. Pour conclure quand même au renvoi de la QPC après avoir, dans son analyse, donné des solutions différentes.

Peut-être Monsieur Vincent DUMAS ne connaissait-il pas l’article de Noëlle LENOIR, membre honoraire du Conseil Constitutionnel, intitulé « l’intérêt général, norme constitutionnelle ? », dans lequel elle écrit :

« L’intérêt général est comme la langue d’Ésope : notion protectrice des droits et des valeurs, le recours à l’intérêt général devient non démocratique s’il sert à dispenser le pouvoir politique du respect du droit ».

Espérant, dans l’intérêt de la démocratie et de l’État de droit, que les membres du Conseil Constitutionnel le connaissent.

Quid de ce viol manifeste de la Constitution reconnu en filigrane par Monsieur le Rapporteur au Conseil d’État lui-même ?

Les Conseillers d’État ont-ils jugé en toute indépendance ? Cela pose la question de l’indépendance des Juridictions de Haut niveau et donc, peut-être un jour, de leur existence ; car l’intérêt général invoqué exige, en réalité, l’abandon de la Métropole Aix-Marseille-Provence.

En l’espèce, le Conseil d’État aurait du transmettre le dossier au Conseil Constitutionnel.


Texte écrit par Monsieur Gérard BRAMOULLÉ et Madame Maryse JOISSAINS MASINI

2 février 2016

MJM
À propos de 
Avocate de formation, Maryse Joissains Masini est une femme politique française, maire d'Aix-en-Provence depuis 2001, elle est également Président du Conseil de Territoire du Pays d'Aix, Vice-Président de la Métropole Aix-Marseille-Provence et ancienne député.

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